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关于促进市域(郊)铁路发展的指导意见


各省、自治区、直辖市发展改革委、住房城乡建设厅(建委)、交通运输厅(委),各地区铁路监管局,各铁路局:

市域(郊)铁路是城市中心城区联接周边城镇组团及其城镇组团之间的通勤化、快速度、大运量的轨道交通系统,提供城市公共交通服务,是城市综合交通体系的重要组成部分。加快市域(郊)铁路发展,对扩大交通有效供给,缓解城市交通拥堵,改善城市人居环境,优化城镇空间布局,促进新型城镇化建设,具有重要作用。当前,市域(郊)铁路发展滞后,有效供给能力不足,成为城市公共交通短板,在发展理念和体制机制等方面问题较为突出。为贯彻中央城镇化工作会议、中央城市工作会议精神,落实《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》(国发〔2016〕8号)、“十三五”规划《纲要》和《城镇化地区综合交通网规划》的要求,有序推进市域(郊)铁路发展,现提出以下意见。

一、总体要求

(一)指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神,按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局,牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念,着力推进交通供给侧结构性改革,坚持以人民为中心的发展思想,落实公交优先发展战略要求,总结国内外先进经验和有效做法,以体制机制创新为动力,以示范项目为抓手,强化规划衔接,推进既有铁路挖潜扩能改造,视需要有序规划新线,着力扩大市域(郊)铁路公交化运营服务的有效供给,鼓励发展多层次、多模式、多制式的轨道交通系统,完善城市综合交通运输体系,更好地适应都市圈和城市群发展新要求。

(二)基本原则

改革创新、引领发展。坚持创新引领,加大改革力度,激发市场活力,破解体制机制阻碍。着重在发展理念、建设方式、运管模式、合作机制、投融资体制、标准体系、发展政策等方面探索新路径、实施新举措、取得新突破。

因地制宜、统筹规划。结合城市发展实际,盘活存量资产,做好市域(郊)铁路整体布局规划,符合城市群规划和城市总体规划要求,着力加强与相关规划的统筹衔接,因地制宜、分类推进项目实施,使既有资源得到有效利用和增量供给得到有效增加。

资源共享、互利共赢。建立公平、公正、开放的发展环境,坚持政府引导、企业运作,强化政策支持保障,充分调动企业和社会资本投入的积极性,发挥各方优势,推进项目共建、线路和站场等资源共享,使企业有回报、群众有获得感。

先行先试、复制推广。在重点城市选择一批重点项目实施市域(郊)铁路发展示范工程,明确示范工程内容,系统总结实践经验,发挥典型示范作用,以点带面,点面结合,以期形成可推广、可借鉴、可复制的发展模式。

(三)发展目标。至2020年,京津冀、长江三角洲、珠江三角洲、长江中游、成渝等经济发达地区的超大、特大城市及具备条件的大城市,市域(郊)铁路骨干线路基本形成,构建核心区至周边主要区域的1小时通勤圈;其余城市群和城镇化地区具备条件的城市启动市域(郊)铁路规划建设工作。

二、加强规划指导

(四)科学编制规划。拟发展市域(郊)铁路的城市,城市政府应会同有关方面深入研究市域运输需求、路网布局、规划衔接等问题,单独编制市域(郊)铁路发展规划或统筹纳入相关规划。规划范围原则上应为城市所辖市域,可统筹市域周边具有一体化倾向、通勤需求较高的毗邻区域。利用或改造既有线路的,应充分征求铁路企业意见。确需规划新建线路的,应符合城市总体规划要求,与铁路网规划、综合交通运输体系规划等相关规划做好衔接,并充分考虑综合开发需求,形成布局合理的规划方案。通过规划的编制,摸清有效需求,建立项目储备库,明确建设重点,积极有序推进建设。

(五)健全审核体系。建立健全有利于市域(郊)铁路发展的规划项目管理机制。利用既有铁路发展市域(郊)铁路的规划由省级政府会同铁路总公司统筹研究确定,改扩建项目审批按照现行规定实施;新建市域(郊)铁路的规划应按照项目功能定位、标准制式等纳入相关线网及建设规划,并在规划方案、建设规模、标准制式等方面与国家有关部门做好衔接,按现行规划管理相关规定报批。市域(郊)铁路新建项目由省级政府审批,批复文件抄送国家发展改革委、住房城乡建设部、交通运输部、国家铁路局等相关部门。

三、统筹有序发展

(六)优先利用既有资源。城市政府会同铁路企业,结合城市空间布局优化和铁路枢纽功能调整,优先考虑利用既有资源开行市域列车。要加强既有资源合理利用可行性分析论证,结合城市规划建设、铁路现代物流转型发展需要等,深化城市内部相关铁路运输能力利用研究,鼓励具备条件城市的内部铁路部分功能合理外迁,释放线路运输能力。通过既有铁路补强、局部线路改扩建、站房站台改造等方式,扩大铁路服务城市交通的供给能力。通过政府购买服务方式,鼓励有条件的城市研究开行市域(郊)列车。

(七)有序推进新建线路。在充分利用既有铁路的基础上,有序新建部分线路,优化完善市域(郊)铁路网络。要根据市域(郊)铁路的需求特征、服务对象、服务范围等,合理把握其功能定位,因地制宜选择标准制式、建设方案和运营模式。线路要串联5万人及以上的城镇组团和旅游景点并设站,车站按照功能适应、设施简易、安全便捷的原则尽量设置于城镇中心,增强交通引导和提高客流聚集。设计速度宜为100~160公里/小时,平均站间距原则上不小于3公里。因地制宜确定敷设方式,优先采用地面或高架,集约利用通道资源和节省工程投资。深化项目前期工作,加强技术方案比选,增强方案的可实施性。

(八)加强各种方式衔接。统筹多层次轨道交通系统协调发展,科学把握市域(郊)铁路与干线铁路、城际铁路、城市轨道交通等线路的合理分工,加强各种交通运输方式及不同层次轨道交通系统的高效衔接,提高城市交通组合效率。按照零距离换乘和一体化运营要求,实现基础设施和运营服务方面的资源共享、互联互通。优化调整城市公共交通系统运行线路和运营时间,同步配套建设停车场、电动汽车充电基础设施、步行和自行车服务设施,做好公共交通接驳。

(九)提升运营服务水平。市域(郊)铁路原则上应采用公交化运营模式。利用既有铁路开行市域(郊)列车的,铁路企业要加强运输组织协调、优化客运组织,采取增加既有列车停站、增加在重要客流集散地的停站频率、在通勤高峰时段开行通勤列车等措施,提供符合群众出行规律和客流特征、更加便民惠民利民的市域(郊)铁路运输服务。新建市域(郊)铁路线路要严格落实城市公交化服务的各项要求,为群众切实提供全程安全、便捷、贴心的运输服务。要依托“互联网+市域(郊)铁路”,提升新建和既有线路的信息化、智能化服务水平,实现信息实时在线共享。城市政府有关部门要完善运营服务激励机制,加强服务标准化建设,提升服务质量。

(十)鼓励多种运管模式。各地根据实际情况,合理选择市域(郊)铁路运营管理模式。政府与铁路企业之间要创新合作方式,可以通过政府购买服务等方式,实现互利共赢,最大限度调动各方面的积极性、主动性。鼓励运营主体多元化,拓宽机构选择空间,支持铁路企业、城市轨道交通运营企业等具有相关经验的运营主体参与市域(郊)铁路建设和运营。鼓励有条件的城市或项目探索网运分离等模式,通过租用线路和设备提供服务。对线路使用、车站服务、委托运输等社会化服务项目,实现服务内容和收费标准公开透明。

(十一)完善运营补偿机制。城市政府要将市域(郊)铁路运营纳入城市公共交通系统,充分体现公共服务属性,综合考虑政府财政补贴、社会承受能力、企业运营成本、市场供求状况等因素,完善票价政策,合理确定票价水平并建立动态调整机制。结合不同旅客承受能力和消费需求特点,根据服务质量、运输距离等差异,形成多层次、差别化的票价体系。对市域(郊)铁路实行低票价、减免票等造成的政策性亏损和铁路企业在技术改造、经营冷僻线路等方面投入,各城市在加强成本规制的基础上,可给予相应补贴补偿。初期可通过加大补贴力度引导和支持市域(郊)铁路顺利开行,后期要根据综合开发收益给予适当运营补贴支持,或通过政府购买服务等方式,实现可持续运营。

四、创新投融资模式

(十二)拓展投融资渠道。建立政府投入、各类金融机构和社会资本相互支持的多层次、多元化投融资体系。加强政策引导,政府在安排资金时加大对市域(郊)铁路的支持力度。完善激励机制,鼓励社会资本全面参与市域(郊)铁路投资、建设、运营、管理等各个环节。充分发挥市域(郊)铁路具备稳定现金流的优势,拓展资金来源,探索吸引保险资金、企业年金等长期资本参与市域(郊)铁路发展。积极支持通过企业债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等方式融资。鼓励金融租赁公司研发适合市域(郊)铁路特点的金融产品,采用直接租赁、售后回租等形式提供融资服务。

(十三)发挥综合开发效能。树立TOD开发理念,按照《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》(国办发[2014]37号)的相关政策,发挥市域(郊)铁路对新型城镇化的支撑服务作用,集约利用资源,拓展城市综合服务功能,提高城市综合承载能力;依托市域(郊)铁路通道推进城市新区和外围城镇组团建设,引导人口布局,不断优化城市空间。支持通过既有铁路站场土地综合开发,盘活利用既有铁路设施,规范推进新建市域(郊)铁路站场土地综合开发。鼓励市域(郊)铁路相关企业通过物业开发、物业租赁和管理、车站和车辆商业开发等形式,构建综合开发溢价回收机制,支持市域(郊)铁路发展。

五、强化保障措施

(十四)完善发展制度体系。完善市域(郊)铁路发展相关政策法规,建立健全项目建设运营监管机制,确保市域(郊)铁路发展有法可依、有章可循、安全可靠。利用既有铁路开行市域(郊)铁路列车的,铁路企业应商地方政府研究出台运营方案和相关措施,强化企业运输安全主体责任,合理划分与地方政府各方权责,确保群众全程安全便捷出行。新建市域(郊)铁路的,铁路企业要规范和简化新建线路与既有铁路的接轨手续;各级政府部门要发挥主体责任,深入推进简政放权,优化审批流程,提高审批效率,加快规划和项目审批;城市政府要加强人才培养建设,完善监管体制机制,强化对新建市域(郊)铁路的事中事后监管,确保项目建设和运营安全。

(十五)健全技术标准体系。鼓励多种制式,支持技术创新,推进新型装备研发及产业化。鼓励支持地方和企业推进技术与管理创新,建立健全符合我国国情的市域(郊)铁路技术标准体系。结合“中国制造2025”,进一步推进市域(郊)铁路装备制造业发展,鼓励轨道交通装备企业加大列车研发力度,在现有城市轨道交通装备基础上,突破关键零部件及绿色智能化集成技术,完善市域(郊)铁路列车谱系,建立整装的产业体系,打造具有国际竞争力的市域(郊)铁路装备产业链。

(十六)选择重点推进项目。近期推出一批示范项目,并适时拓展示范项目范围,在示范内容、实施方案、工作安排等方面进行差别化探索。城市政府有关部门、铁路企业和社会资本要在铁路资源评估、配套设施改造、合作模式、收益分配等方面加强合作,实现互利共赢,形成一批可复制、可推广的经验。

(十七)加强实施过程监管。充分发挥中央、地方、企业各方积极性,共同努力推进市域(郊)铁路发展。创新方式,实现对市域(郊)铁路发展的有效监管,营造和维护公平有序的市场环境。国家加强跟踪指导,及时总结评估实施情况,协调解决有关问题。规划和项目实施应严格按照国家有关审批程序办理,不得利用市域(郊)铁路名义变相建设地铁、单轨。国家发展改革委将会同有关部门加强检查和稽察,对违规行为进行严肃处理。

附件:市域(郊)铁路第一批示范项目表

 

 

国家发展改革委
住房城乡建设部
交 通 运 输 部
国 家 铁 路 局
中国铁路总公司
2017年6月20日

 


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